RESUME
Ce mémoire de recherche propose une analyse des contrats de Partenariat Public-Privé (PPP) dans le domaine de la construction au Sénégal. Plus précisément il est posé la question suivante: Dans quelle mesure le contrat PPP dans le secteur de la construction favorise-t-il le développement économique du Sénégal ?
En faisant la revue de la littérature, nous avons examiné l’impact du PPP sur le Bâtiment et les Travaux Publics (BTP). Cette étude présente les caractéristiques du secteur de la construction en abordant les cadres institutionnels, socio-économiques, et l’accès au financement afin de bien saisir les impacts du PPP. Puis, il est proposé des recommandations pour « concilier PPP et développement local plus efficacement ».
Il est vrai que le secteur possède de nombreuses faiblesses au détriment des entreprises locales :
- en premier lieu, leur faible accès au financement qui ne leur permet pas de tirer profit des opportunités offertes et d’évoluer.
- en deuxième lieu, l’insuffisance des qualifications requises pour de tels projets dans le secteur du BTP ne garantit pas l’accès des contrats aux petites et moyennes entreprises.
De plus, l’étude de cas de l’autoroute à péage Dakar-Diamniadio (APDD) a montré que le PPP favorise plus les firmes étrangères que les firmes locales. Les entreprises étrangères ont plus de chance d’accéder aux contrats PPP du fait de la faible capacité des entreprises nationales. Cependant, le projet mené par le PPP présente de nombreux bénéfices socioéconomiques pour la population sénégalaise. Ce travail présente des solutions pour atténuer les effets négatifs du PPP pour en faire un véritable moteur de développement pour le Sénégal et la sous-région africaine.
INTRODUCTION
En général, la création de nouvelles entreprises est associée au développement économique d’un pays. Dans le contexte économique actuel, , les entreprises émergentes sur le marché peuvent améliorer leur production, augmenter leur offre et réduire leurs prix. Également, les petites entreprises qui sont souvent plus performantes que les grandes, contribuent positivement à la croissance économique. Comparativement aux grandes entreprises, ces petites entreprises contribuent davantage à la création d’emplois. En effet, contrairement aux grandes entreprises, leurs investissements sont plus faibles et elles peuvent donc facilement adapter leurs prix et par rapport à leurs charges et s’adapter à la réalité du marché pour être plus compétitives. Elles sont également moins soumises à des contraintes réglementaires et étatiques, ce qui leur est bénéfique.
Les grandes entreprises ont également des avantages en raison de leur taille.
Les grandes entreprises ont des facilités bancaires ; ce qui leur permet d’acquérir des installations et équipement et de remplir les exigences des dossiers d’appel d’offres et ainsi, de pouvoir gagner davantage de marchés publics grâce à ces conditions favorables, notamment dans le domaine de la construction. En ce sens, les compagnies étrangères peuvent faire ombrage aux entreprises locales.
En Afrique subsaharienne, notamment au Sénégal, le partenariat public-privé (PPP) met en exergue le côté négatif de l’investissement étranger vis-à-vis des firmes locales.
Le PPP est un procédé nécessitant un financement qui n’est pas souvent à la portée des petites firmes.
Ce partenariat est un mode de réalisation à travers lequel, l’État réalise une œuvre publique avec un partenaire privé.
En général, les PME locales en Afrique ne disposent pas des ressources nécessaires pour participer aux travaux réalisés grâce aux PPP. Au Sénégal, par exemple, où le PPP gagne en popularité, les entreprises locales déjà existantes ont de grandes difficultés à participer aux grands travaux et les nouvelles entreprises sont étouffées par un secteur rendu inaccessible.
De plus, la performance des entreprises nationales peut être influencée par d’autres facteurs tels que le contexte institutionnel, la formation des employés, l’accès au financement. Il serait donc important de contextualiser les faits pour tirer les conclusions appropriées.
La situation du secteur du BTP au Sénégal
Le Sénégal est l’un des pays les plus stables d’Afrique de l’Ouest et est donc une destination appréciée par les investisseurs. Le pays expérimente de plus en plus le PPP dans le domaine des infrastructures grâce à l’investissement étranger. Avec une population en constante augmentation, le Sénégal doit s’équiper pour pouvoir se développer. Selon les données de la Banque Mondiale en 2019, le pays compte plus de 15 millions d’habitants.
En 2024, selon ANSD la population du Sénégal est estimée à 18 593 258 habitants selon les projections démographiques issues du RGPH-5.
Le taux d’accroissement moyen annuel, estimé à 2,7% entre 1976 et 1988, a légèrement baissé à 2,5% entre 1988 et 2002. Cette diminution est suivie d’une hausse durant la période 2002-2013 avant de se stabiliser à 2,9 % durant la période intercensitaire 2013-2023.
La superficie du Sénégal est de 196 722 km2 et il est limitrophe de l’océan Atlantique à l’Ouest, de la Mauritanie au Nord, du Mali à l’Est et de la Guinée et de la Guinée-Bissau au Sud.
Sur le plan économique, le Sénégal possède d’importantes ressources en produits de la mer, en phosphates et en arachide. Ses principales sources d’exportation sont ces dernières. Néanmoins, le transport et les télécommunications sont les secteurs tertiaires les plus dynamiques de l’économie sénégalaise.
Le secteur secondaire du Sénégal est principalement soutenu par le bâtiment, avec 33 % de soutien. Les locomotives de l’économie nationale sont constituées du Bâtiment et des Travaux Publics (BTP). En février 2015, la croissance annuelle de ce sous-secteur était estimée à 10,5 %. La construction contribuait en 2012 à 4,3 % du PIB réel du Sénégal et à 22,6 % de la valeur ajoutée en volume du secteur secondaire. Ce secteur représentait 10,3 % du PIB en 2015.
Contexte et justification
Le BTP est devenu un élément essentiel de l’économie sénégalaise. Le secteur a connu une forte progression ces dernières décennies, avec une croissance de 10,8% en 2005, 15% en 2006 et 10% en 2007. Le secteur a connu une reprise de 7,9% après une baisse enregistrée en 2015. Deux facteurs expliquent cette croissance : la dynamique de l’immobilier, devenu structurel au Sénégal, et la construction de nombreux ponts, routes et chaussées, notamment à Dakar.
La croissance du BTP au Sénégal est aussi due à la croissance démographique et à l’exode rural. Les villes, et surtout Dakar, ont vu leur population augmenter considérablement ces dernières années, ce qui s’explique par une forte demande en logements et en bureaux. Il s’agit en effet d’un besoin d’infrastructures pour la croissance économique du pays. D’autre part, la réserve foncière de la presqu’ile de Dakar étant presque épuisée, l’orientation vers la construction en hauteur (immeubles) et l’investissement dans les villes secondaires pour décentraliser la capitale. L’évolution du tourisme a également accru la nécessité de créer de nouvelles infrastructures, en particulier des réceptifs (complexes hôteliers, résidences hôtelières) Le BTP sénégalais est un secteur d’avenir en raison de tous ces facteurs ; il nécessite des investissements importants. Dans ce contexte, les travaux réalisés en 2012 représentent un besoin budgétaire de 10 287,6 milliards de FCFA (environ 20 574 millions $CAD). Comme la plupart des États africains, le Sénégal ne peut pas financer à lui seul ses projets d’infrastructures, c’est pourquoi il a fait appel au financement privé, par le biais du PPP. Même si les critères du PPP peuvent être respectés par certaines entreprises nationales, il est évident que les entreprises étrangères sont plus outillées à répondre aux appels d’offres.
Il a été relevé qu’aucun des projets réalisés en PPP au Sénégal, à ce jour, n’a été attribué aux entreprises locales sénégalaises au cours de la dernière décennie, même si elles ont participé à certains tronçons de projet, comme c’est le cas avec l’autoroute Dakar-Diamniadio [APDD] au Sénégal. Le BTP est donc au centre de notre étude, car il est très important dans l’entreprenariat sénégalais. L’objectif est de savoir si le Partenariat Public-Privé dans le secteur peut constituer un levier ou un obstacle au développement économique.
La problématique
La construction fait partie des moteurs de croissance de l’économie sénégalaise. Plusieurs grands projets se retrouvent à l’ordre du jour en raison de la baisse du BTP ces dernières années. L’Aéroport International Blaise-Diagne (AIBD), le Port Autonome de Dakar, la zone économique spéciale intégrée, l’APDD, etc. Le PPP a été adopté par l’État sénégalais pour mettre en place les infrastructures nécessaires à son développement. Notre étude vise à évaluer les apports du PPP dans le secteur de la construction. On suppose qu’il s’agit d’un plan de rechange pour l’aide au développement et à la dette étrangère. Il faudrait aider les États à éviter les contraintes budgétaires.
Cependant, les conditions d’accès aux grands chantiers sont souvent critiquées par les entrepreneurs locaux au Sénégal.
Le Syndicat national des entreprises du Bâtiment Travaux Publics (SNBTP) estimait en 2011 que les stratégies concurrentielles avaient favorisé une orientation vers les filiales étrangères plutôt que vers les entreprises nationales. Par exemple, il n’y a pas eu d’entreprises nationales ayant participé à l’appel d’offres de l’autoroute à péage Dakar- Diamniadio. Pendant la période 2000-2010, selon une étude réalisée par le journaliste sénégalais Ndiaga Dieng, les sociétés nationales qui émergeaient dans le secteur du BTP ont connu une décadence quasi généralisée et la quasi-totalité des petites et moyennes entreprises (PME). Le secteur n’a pas de bonne gouvernance, qui privilégie les entreprises étrangères en fonction des critères d’éligibilité. De nombreuses recherches ont démontré l’importance d’un environnement institutionnel de qualité pour l’entrepreneuriat. Les entreprises nationales peuvent bénéficier d’un accès au crédit facilité et de critères d’éligibilité plus accessibles dans le domaine de la construction. Seules les entreprises étrangères peuvent répondre au cahier de charge de l’offre publique.
Objectifs
Notre étude porte sur la question suivante : Comment le PPP dans le secteur de la construction contribue-t-il au développement économique du Sénégal ? Il ne s’agit pas de procéder au procès du PPP, mais d’identifier les points forts et les faiblesses de ce processus tel qu’il est aujourd’hui pratiqué au Sénégal.
L’exemple de l’APDD nous servira d’exemple pour montrer comment le PPP fonctionne et quelles sont ses forces et faiblesses. Pour répondre à notre question principale, nous essayerons d’expliciter certains aspects mis en évidence par les questions corollaires suivantes :
Quelles sont les raisons du succès des grandes entreprises ? Est-ce que l’environnement national du bâtiment contribue au développement des entreprises nationales ?
Méthodologie
Le travail est en accord avec les méthodes qualitatives, en particulier l’étude de cas. Celle-ci nous donnera l’occasion d’analyser en détail un projet public de grande envergure avec le PPP comme modèle d’exécution. Il n’est pas fortuit de choisir l’étude de cas. Cette méthode convient à notre recherche car elle met en lumière certains effets spécifiques du PPP, dans un domaine spécifique, à savoir le domaine de la construction.
Tous les projets réalisés en mode PPP au Sénégal sont visés, mais nous nous limitons à l’étude d’un projet, car les études antérieures sur le sujet sont peu fréquentes et les projets achevés avec ce mode de réalisation sont rares. Il s’agit de l’Autoroute à Péage Dakar- Diamniadio (APDD), le premier projet de construction réalisé au Sénégal en mode PPP.
L’APDD sera également, en dehors de projets déjà achevés ou en cours en Afrique du Sud, le premier projet d’infrastructure routière financé par le secteur public privé en Afrique subsaharienne.
L’approche adoptée pour cette étude est une étude économique de l’autoroute péage sénégalaise. Les acteurs du projet (compagnies nationales/étrangères) seront d’abord identifiés, puis les impacts sur la population locale et les entreprises nationales. Ces recherches permettront d’évaluer l’influence du PPP sur l’économie sénégalaise et ses conséquences sur le développement économique.
La méthode employée dans cette recherche est une approche analytique de la littérature sur le sujet du PPP au Sénégal. Les principaux documents utilisés sont : les différentes revues sur la stratégie de financement du PPP dans le cas de l’autoroute à péage Dakar-Diamniadio, le rapport d’évaluation de la Banque Africaine de Développement (BAD) sur le projet de l’APDD et la thèse sur le contrat de l’APDD.
Le rapport de la BAD présente les différents aspects de la construction de l’autoroute à péage sénégalaise (coûts, financement, partenaires, etc. Nous avons principalement utilisé ce document pour obtenir des informations sur la réalisation de l’APDD.
Beaucoup de thèse sur le contrat de l’APDD ont abordé la question juridique. Elles critiquent les conventions du contrat de l’APDD.
L’hypothèse
Hypothèse générale : Le PPP ne contribue pas au développement économique du Sénégal en matière de transfert de savoir, d’emploi et de fidélisation des capitaux.
La première section de cette recherche traitera le cadre théorique des partenariats public-privé et du secteur des BTP. On y présentera l’histoire du PPP, ses caractéristiques, ses points forts et ses faiblesses. Il y a également une littérature académique sur le secteur de la construction, en particulier sur les modes de réalisation des travaux, dans le chapitre 1.
Les caractéristiques, les acteurs, le cadre institutionnel, l’accès au financement et les caractéristiques du BTP sont présentés dans le chapitre 2.
Hypothèse secondaire : Les défis à relever et la concurrence étrangère. La troisième partie porte sur l’autoroute péage Dakar-Diamniadio. Les éléments comprennent les genèses et les objectifs de l’APDD, le financement et les maîtres d’œuvre, ainsi que les impacts socioéconomiques. La dernière, quant à elle, rend compte des résultats et propose une analyse des conséquences socioéconomiques. Le but premier du mémoire est de répondre aux questions de cette recherche et de confirmer l’hypothèse. Puis, il est proposé des recommandations pour « concilier PPP et développement local plus efficacement ».
CONCLUSION
Synthèse des principaux résultats
L’analyse du secteur sénégalais de de la construction nous montre que le bas de la pyramide r se compose principalement des PME et du secteur informel. En effet, le secteur est en plein essor et attire beaucoup d’investissement. Cependant, il rencontre beaucoup de difficultés.
En particulier, il y a peu d’entreprises locales capables de répondre aux grands travaux publics. En ce qui concerne le développement local, on note que cet aspect ne sera pas optimal pour les emplois qualifiés ni pour le développement du secteur en général. Ce phénomène est accentué par l’adoption du Partenariat Public Privé, qui ne favorise pas les entreprises locales. La nécessité d’un financement important, qui est une condition indispensable au PPP, entraine l’exclusion des entreprises locales dans plusieurs chantiers, notamment les PME. Les grands chantiers se retrouvent entre les mains des multinationales sans garantie de la conservation des emplois locaux ni de l’inclusion des compagnies nationales. Comme nous pouvons le constater dans le cas de l’autoroute à péage Dakar-Diamniadio (APDD), le contrat de PPP avec Eiffage n’inclut pas de clauses pouvant garantir les aspects sociaux suivants : un quota d’emploi pour les Sénégalais, le transfert de connaissances et la rétention de capitaux. Nos résultats indiquent des profits très élevés pour la société française Eiffage, un grand nombre d’emplois non qualifiés et temporaires, et l’exclusion des sociétés nationales. Ce sont autant de phénomènes qui convergent vers une réalité: une dépendance envers les compagnies étrangères qui ne risque pas de se terminer dans les plus brefs délais.
Certains effets de l’autoroute et de plusieurs infrastructures posent la question de l’ingénierie sociale dans la conception des édifices qui semble être négligée. D’où les interrogations de certains riverains, se demandant si les ingénieurs qui conçoivent ces infrastructures sont informés des réalités des zones impactées notamment à Pikine : “C’est comme s’il s’agissait de personnes qui ne sont pas imprégnées des réalités du pays ou qui ont quitté ce pays très jeune. Une fois qu’on leur confie un tel travail, ils s’enferment dans leur imaginaire à eux et conçoivent l’édifice sans s’imprégner des réalités ou parler aux habitants”. Plusieurs communes, quartiers ou localités sont confrontés soit à l’insécurité ou à des actes délictuels menés par des individus qui sévissent. De ce point de vue, s’il est vrai que ce n’est pas l’autoroute qui est l’origine de l’insécurité ou des actes délictuels, elle a renforcé ces actes dans certains endroits. En implantant des murs de protection tout au long de l’autoroute à péage, dont la fonction est d’éviter la circulation d’animaux errants ou la traversée anarchique des populations, l’effet pervers est la coupure sociale. Dans d’autres cas, l’autoroute a instauré une séparation artificielle des communes en créant une confusion des limites intercommunales. C’est le cas entre Rufisque-Est et Bambilor. L’une des tensions est aussi due à la valorisation voire surévaluation du foncier et des coûts locatifs dans les zones où passe l’autoroute à péage.
Recommandations
Il est important de noter que l’objectif n’est pas d’éliminer le mode de réalisation du PPP qui est un moteur de développement, mais d’atténuer ses effets négatifs. Cela peut être fait en posant la conditionnalité de quota d’emplois locaux, surtout les emplois qualifiés. De plus, des mesures doivent être prises pour améliorer l’inclusion des PME à travers la sous-traitance. L’État devrait aider les grandes entreprises sénégalaises à augmenter leur compétitivité sur le plan national et régional, que ce soit par rapport à l’obtention de crédit auprès des banques ou de tiers. De la même manière, les entreprises locales et étrangères permettraient d’associer davantage les compagnies nationales aux grands projets et de réduire la dépendance des firmes étrangères.
Enfin, la loi qui encadre les marchés publics n’est pas un obstacle visible. Les entreprises locales ont l’opportunité de participer aux appels d’offres des grands travaux publics. Le souci est plutôt sur les critères d’éligibilité et sur l’accès au financement. Les deux cas sont liés et renvoie à l’insuffisance de capitaux. A cela s’ajoute le problème lié au manque de qualifications dans le secteur. Ces éléments représentent autant de défis majeurs qu’il faut relever pour que l’entreprenariat local soit compétitif et tout à fait capable de s’occuper des grands travaux publics.
Toutefois, qu’il ressort de notre étude sur la gestion des contrats PPP, qu’il nécessite de :
– Renforcer le pouvoir de contrôle du Conseil des Infrastructures dans son rôle de contrôle du processus de passation des contrats PPP et dans la planification et la validation des investissements sur l’ouvrage ;
– Contrôler la mise en œuvre des dispositions relatives à la signature de contrats de gré à gré afin de limiter les potentiels abus dans leur interprétation.
Les conditions posées par l´article 20 à savoir (1) en cas d´extrême urgence et notamment pour assurer la continuité du service public et (2) lorsque l´ouvrage ne peut être réalisé et exploité que par un seul opérateur doivent être interprétées de manière très restrictive pour éviter les abus ;
– Prévoir la possibilité de contrôle à posteriori de l´interprétation des dispositions sur la passation des contrats initiaux sous forme d´appel á concurrence et des contrats sous forme de PPP. – Dans le processus de négociation, toujours prévoir la possibilité pour l´Etat d´entrer dans le capital de la société porteur du projet. Dans le cas de l´autoroute à péage, négocier l´entrée de l´Etat dans le capital de la SECAA SA à un prix raisonnable de l´action. A défaut d´entrer dans le capital au prix initial de l´action, l´Etat du Sénégal devrait négocier pour entrer dans le capital à un prix «raisonnable» qui prend en compte l´investissement important de l´Etat du Sénégal ;
– Revoir les éléments d´indemnisation en cas de rupture pour les ramener à des proportions raisonnables et mieux équilibrer le partage des risques en cas de résiliation du contrat ;
– Multiplier les passerelles d’entrée et de sortie de l’autoroute à péage- Construire des canaux d’évacuation des eaux pluviaux dans les quartiers riverains ;
– Identifier et trouver des solutions sur les axes non fluides, notamment la réduction des gares de paiement ;
– Réduire les tarifs de péage, surtout dans les parties les plus fréquentées ;
– Poursuivre et accélérer les travaux d’éclairage de l’autoroute Recommandations sur la gestion environnementale- Assurer un suivi systématique de l’application du PGES. Il est évident que certaines questions soulevées sont surtout liées à un défaut de respect des normes et règles édictées. A titre d’exemple, la forêt classée est une zone non aedificandi, il est surprenant de voir que des autorisations sont données pour la construction d’édifices qui limitent les superficies ;
– Préserver le site de la technopole qui abrite de petits exploitants qui tirent l’essentiel de leur survie dans cet écosystème. Sa disparition entraine systématiquement celle de l’agriculture périurbaine et la paupérisation des acteurs.- Veiller à un entretien des canaux afin d’atténuer les effets des inondations dans ces zones où les eaux de ruissellement sont piégées. Le défaut d’entretien des infrastructures de lutte contre les inondations (curage des canaux), leur obstruction sont des facteurs aggravant des inondations.
