Avec l’adoption du décret 2026 – 807 du 22 avril 2026 sur le contrôle des acquisitions publiques, à classer « secret-défense », le Sénégal amorce une ère nouvelle dans la prise en charge des principes d’efficacité et de transparence dans l’exécution de ses projets. Cependant, le chemin a été particulièrement long.
En effet, cette question de la gestion des marchés secret-défense au Sénégal a connu une évolution particulière, marquée par une sorte d’hésitation dans le choix de la configuration de leurs règles d’encadrement. Ils sont passés d’un système d’encadrement strict à une sorte d’exclusion béante en passant par l’étape charnière d’une ouverture mesurée. Les proportions notées dans la mise en œuvre de cette typologie de marchés publics, en termes de volume et d’incidences budgétaires ont conduit à l’adoption du décret n°2026-807 du 22 avril 2026 qui opère une sorte de recentrage de ces commandes particulières afin de répondre à l’exigence d’optimisation des ressources, mobilisées dans le cadre de l’exécution des projets publics.
Par contre, pour les projets de PPP, le législateur a voulu rester dans une certaine constance en réitérant, dans la loi de 2021-23 du 2 mars 2021 applicable à ces contrats complexes, une exclusion de ces procédures de son domaine, reprenant presque mécaniquement une option consacrée dans le texte de 2014 relatif aux contrats Construction, Exploitation et Transfert.
I – LA PRESENTATION DU REGIME ANTERIEUR
Après un encadrement strict, les marchés secret-défense ont connu une phase d’exclusion mesurée avant de tomber dans une sorte de licence qui a conduit à des errements particulièrement dommageables à notre économie.
PHASE I : L’ENCADREMENT STRICT DES MARCHES SECRET-DÉFENSE
À la faveur de la réforme introduite en 2005 par les directives de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) sur la commande publique dans les pays membres, le Sénégal a réservé, à cette catégorie particulière d’achats publics, un régime dérogatoire plus strict, destiné à préserver leur sensibilité tout en prémunissant notre administration de tout abus attentatoire à une utilisation optimale des ressources publiques. Les autorités contractantes ne pouvaient donc les passer par entente directe, qu’après avis préalable de l’organe de contrôle a priori, qui apprécie la compatibilité des mesures de publicité requit à la nécessaire préservation des intérêts essentiels de l’État. Ainsi, la réglementation a fixé la contexture des prestations susceptibles d’être visées dans ce cadre à travers l’art 76 du décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant CMP, actuellement abrogé et remplacé par le décret n°2022-2295 du 28 décembre 2022. Au sens de cette disposition, seules des acquisitions limitativement énumérées pouvaient rentrer dans ce cadre.
Ce resserrement tant procédural que matériel a favorisé une maîtrise quasi parfaite de la tendance au recours à ces marchés, grâce à la vigilance d’un organe de contrôle a priori qui a su les maintenir dans des proportions raisonnables en se montrant très restrictif dans l’interprétation des conditions susvisées.
PHASE II : UNE EXCLUSION MESUREE DES MARCHES SECRETS-DÉFENSE
Face à cette posture parcimonieuse de l’organe de contrôle a priori, l’option d’exclure ces marchés du domaine d’application du CMP est prise par les autorités qui, observant la même prudence, ont tenté de restreindre la liste des entités administratives bénéficiaires de cette ouverture généreuse. Cette limitation avait trouvé son expression dans la formulation de l’article premier du décret n° 2020 -876 du 25 mars 2020, en vertu duquel, sont exclus du CMP, « les travaux, fournitures, prestations de service et équipements réalisés pour la défense et la sécurité du Sénégal, engagés par les Forces armées, la Police nationale et la Brigade nationale des sapeurs-pompiers, lorsqu’ils sont incompatibles avec les mesures de publicités prévues par le Code des marchés publics parce qu’exigeant le secret et la protection des intérêts essentiels de l’État ». Curieusement, ce texte admettait pour la Police, la Brigade nationale des sapeurs-pompiers et pour les Forces armées ce qu’il n’accorde pas à d’autres entités comme, l’administration pénitentiaire, la douane, les services, en charge des Eaux et Forêts, des Chasses et de la conservation des sols ainsi qu’aux parcs nationaux qui, mutatis mutandis, assument des missions de défense et sécurité nationale.
En sus, il ne prévoyait aucun contrôle a priori ou une autre procédure quelconque, susceptible d’assurer la traçabilité des marchés secret-défense, passés par les forces de défense et de sécurité, du fait de l’exclusion du champ d’application du Code des marchés publics. Cette situation rendait difficile la disponibilité de l’information sur ces catégories de marchés.
Il a, en outre, généré une dualité de régime juridique pour les marchés secret-défense. En effet, parallèlement à ces marchés exclus, les autres marchés secret-défense entrepris par des autorités, autres que celles prévues par ce texte, restaient soumis au CMP, en application des dispositions de l’art. 77.2. a du Code des marchés publics. Contrairement à son article, les marchés classés secrets visés à l’article 77.2.a) sont immatriculés à la DCMP. De ce fait, ils sont retracés et les statistiques y relatives sont disponibles.
Finalement, cette exclusion a généré ainsi une relative confusion dont la dissipation est apparue très vite comme une nécessité de gestion publique saine.
PHASE III : L’EXCLUSION QUASI SYSTÉMATIQUE DES MARCHES SECRET-DÉFENSE
Cette phase a commencé avec la dernière réforme des marchés publics, consacrée par le décret n° 2022-2295 du 28 décembre 2022, qui a étendu la liste des administrations visées par l’exclusion des marchés de secret-défense. Les nouvelles entités incorporées sont les Douanes, l’administration pénitentiaire, les services en charge des Eaux et forêts, des Chasses et de la conservation des sols, ainsi que des Parcs nationaux. Cette large extension trouve son siège dans l’article 3 dudit décret qui organise les matières exclues des procédures du CMP.
Finalement, toutes les administrations impliquées dans des opérations de défense nationale et dans la préservation de la sécurité nationale jouissent de cette exclusion matérielle lorsque la réalisation des prestations apparaît incompatible à la mise en œuvre des mesures de publicité.
Curieusement, d’autres administrations ont invoqué le caractère secret-défense de certaines prestations, visiblement ordinaires, pour appliquer des procédures d’entente directes en se basant sur les textes les ayant créées. Ainsi, le Programme d’Urgence de Développement communautaire (PUDC), tout comme le Programme d’Urgence de Modernisation des Axes et Territoires frontaliers (PUMA), a utilisé ce parapluie juridique pour dérouler des procédures d’entente directe sous le sceau du secret-défense.
Ainsi, la part des marchés secret-défense a fini par exploser de façon inquiétante avec un impact financier visiblement insondable résultant d’un recours abusif à ces procédures dérogatoires. La définition d’un dispositif d’encadrement qui permet de rationaliser ces procédures et d’en imposer un minimum de formalisme devient une nécessité impérieuse.
II – LES INNOVATIONS INTRODUITES PAR LA REFORME
Face à ces abus et l’absence de transparence dans la conduite de ces procédures, les autorités, s’appuyant sur l’organe de régulation, ont édicté le décret 2026 – 807 du 22 avril 2026 pour réglementer de manière stricte les marchés à classer secret-défense en instaurant un niveau élevé de contrôle de leur classification, en définissant des procédures rigoureuses de passation et en encadrant les contrats souscrits dans ce cadre. Ce texte institue une Commission, rattachée à la Présidence de la République pour statuer sur les demandes de classement en secret-défense et aménage un formalisme strict dans la réalisation de ces commandes particulières.
- La mise en place d’une commission de contrôle et de vérification
Rattachée à la Présidence de la République, cette commission, présidée par le Secrétariat général de la Présidence compte comme membre, des conseillers du Président de la République, chargés de la sécurité et de la commande publique, des représentants du Premier ministre (le secrétaire général du gouvernement et un de ses conseillers techniques, des représentant des organes de contrôle).
Elle a pour missions :
- d’instruire les demandes de classement en secret-défense ;
- de valider le plan de passation ;
- d’émettre un avis sur le bien-fondé des demandes de classement en secret-défense ;
- d’assurer la revue des projets de marchés et des projets de contrats de PPP, classés secret-défense.
Pour rendre compte de l’exécution de ces commandes particulières, la Commission produit annuellement un rapport transmis au Président de la République qui peut ordonner, au besoin, un audit des procédures recensées.
- La consécration d’une procédure rigoureuse de mise en œuvre
- L’obligation d’insérer les procédures dans un PPM
Le nouvel encadrement prescrit l’inscription de l’ensemble des prestations, pressenties pour être exécutées en secret-défense dans un plan de passation qui reste un outil stratégique de pilotage et de gestion de la commande publique.
Le plan de passation étant prévisionnel et révisable, le texte autorise d’y insérer des nouvelles commandes, survenues en cours d’exercice, pour préserver les flexibilités inhérentes à l’action d’investissement public dont la cadence est fonction de la contexture de l’échelle des priorités du moment de l’administration en cause.
- Le recours encadré à l’entente directe
Désormais, il n’est plus possible de se prévaloir du caractère secret-défense pour souscrire un contrat avec le partenaire un marché public ou un contrat de partenariat. L’administration, porteuse du projet, est ténue d’engager des discussions avec un ou plusieurs partenaires et de requérir l’autorisation préalable de la Commission de contrôle et de vérification qui se prononce dans un délai de 15 jours ;
Mieux, le partenaire retenu devra absolument accepter de se soumettre à un contrôle des prix appliqués à la partie publique. Cet exercice de vérification à caractère comptable permet de prémunir l’administration des pratiques de surfacturation.
- La revue du contrat
Suivant la même logique de contrôle, le projet de contrat comportant une série de clauses minimales est transmis à la Commission qui apprécie l’exacte préservation de l’intérêt de l’Etat et le respect des lois et règlements et émet un avis dans un délai de 15 jours.
En somme, les marchés publics et projets de PPP à classer secret-défense suivent un encadrement strict qui garantit l’efficacité et la performance des investissements publics et échappent désormais à toute approximation pouvant compromettre l’exigence de rationalisation des ressources publiques.