Les partenariats public-privé (PPP) peuvent constituer un instrument de financement et de réalisation des infrastructures et services publics au niveau local, dans un contexte marqué par l’importance des besoins des collectivités territoriales et les contraintes pesant sur leurs budgets. C’est l’un des principaux constats du mémoire de master en Commande publique et gestion des finances publiques présenté par Mor Ndoumbé GUEYE, assistant pédagogique à l’Autorité de régulation de la commande publique (ARCOP), dans le cadre de la 2e promotion du master ARCOP-UIDT-ARD Thiès, année académique 2025-2026.
Intitulé « Les partenariats public-privé comme moyen de développement des collectivités territoriales et des pôles territoriaux au Sénégal », le travail, encadré par le Pr Ibrahima THIAM et M. Al Hassane DIOP, s’intéresse aux possibilités offertes par les PPP pour répondre aux besoins croissants de financement des projets locaux.
Le mémoire relève que les collectivités territoriales font face à des besoins importants en infrastructures et en services publics alors que leurs ressources financières demeurent limitées. Dans ce contexte, le recours au secteur privé peut permettre de mobiliser des capitaux, des capacités techniques, de l’expertise et des solutions innovantes pour la conception, le financement, la construction et l’exploitation d’équipements publics.
Un cadre juridique qui ouvre le PPP aux collectivités
Le cadre sénégalais a évolué avec l’adoption de la loi n°2021-23 du 2 mars 2021 relative aux contrats de partenariat public-privé, complétée par le décret n°2021-1443 du 27 octobre 2021. La réforme a unifié le régime juridique et institutionnel applicable aux différentes formes de PPP et réorganisé les responsabilités des acteurs intervenant dans leur cycle de vie.
La loi identifie notamment les collectivités territoriales comme des autorités contractantes susceptibles de conclure des contrats de PPP. Le dispositif prévoit également des règles particulières pour ces collectivités. Ainsi, après signature, les contrats conclus par une collectivité territoriale sont approuvés par le représentant de l’État, sur la base de l’avis de l’UNAPPP.
Le dispositif institutionnel repose notamment sur le Comité interministériel, l’Unité nationale d’appui aux PPP (UNAPPP), l’organe chargé du contrôle a priori et l’ARCOP, chargée de la régulation. Pour les projets portés par une collectivité territoriale, le ministre chargé des Collectivités territoriales peut participer au Comité interministériel en qualité de membre non permanent.
Le cadre prévoit en outre plusieurs mécanismes destinés à faciliter la maturation et la réalisation des projets : Fonds d’appui aux PPP (FAPPP), offre d’initiative privée, accords-programmes et dématérialisation des procédures.
La préparation des projets, principal point de vigilance
Pour Mor Ndoumbé GUEYE, l’existence d’un cadre juridique ne suffit toutefois pas à garantir le développement des PPP au niveau local. Le mémoire met en avant plusieurs contraintes, notamment la complexité des procédures, la lourdeur des évaluations préalables, le déficit d’ingénierie financière et la faiblesse des capacités techniques disponibles au niveau local.
À ces difficultés s’ajoute la question du coût budgétaire différé. Un PPP permet de répartir dans le temps les dépenses liées à un projet, mais il peut également créer des engagements financiers de long terme pour la collectivité. La préparation du projet, son évaluation économique et financière, la répartition des risques entre les parties et la soutenabilité des engagements publics apparaissent ainsi comme des étapes déterminantes.
Le mémoire souligne également les difficultés liées à l’opérationnalisation du Fonds d’appui aux PPP, présenté comme un instrument destiné notamment à contribuer au financement de la préparation des projets. Le renforcement des moyens de l’UNAPPP est parallèlement identifié comme une nécessité pour permettre à cette structure d’accompagner les autorités contractantes tout au long du cycle de vie des projets.
Une responsabilité partagée entre collectivités et État
Le recours aux PPP suppose donc, selon l’étude, de renforcer l’accompagnement des collectivités territoriales. Le mémoire fait état de la mise en place, au niveau du ministère de l’Économie, d’une task force destinée à faciliter les PPP communaux, présentée comme un dispositif d’appui aux collectivités souhaitant explorer cette modalité de financement.
Cette orientation s’inscrit dans un mouvement plus large de professionnalisation. En 2023, l’ARCOP, l’UNAPPP et la DCMP avaient ainsi conduit un programme de formation consacré aux PPP, auquel avaient participé 473 agents de l’administration centrale, des collectivités territoriales, des Agences régionales de développement, des sociétés nationales et autres structures publiques. Quelque 200 agents issus de 101 autorités contractantes avaient reçu une attestation de formation.
L’enjeu porte également sur la maîtrise des différentes étapes de la procédure : identification du projet, évaluation préalable, structuration, choix de la procédure, passation, contractualisation, suivi et contrôle. Le cadre réglementaire confie notamment à l’UNAPPP le rôle de donner un avis technique, tandis que l’ARCOP intervient dans la régulation et le contrôle a posteriori du respect des règles applicables.
Des PPP à inscrire dans la décentralisation
Au terme de son analyse, le mémoire considère les PPP comme une modalité susceptible de contribuer au financement du développement local, notamment lorsque les ressources propres des collectivités ne permettent pas de porter seules certains investissements.
L’étude insiste cependant sur une condition : l’effectivité de la décentralisation. Le recours aux PPP doit s’inscrire dans les compétences des collectivités, leurs capacités financières et techniques et leurs mécanismes de décision. Il ne s’agit donc pas uniquement de mobiliser des capitaux privés, mais de disposer, en amont, de projets suffisamment préparés, soutenables et compatibles avec les priorités de développement territorial.
Dans cette perspective, le développement des PPP communaux et leur éventuelle articulation avec les pôles territoriaux renvoient à une double exigence : renforcer l’ingénierie publique locale et sécuriser les conditions juridiques, financières et institutionnelles du partenariat avec le secteur privé.
Le mémoire de Mor Ndoumbé GUEYE place ainsi la question moins sur le principe du recours aux PPP que sur les conditions de leur mise en œuvre effective au niveau territorial : capacités des collectivités, qualité de la préparation des projets, accompagnement institutionnel, mobilisation des financements et maîtrise des engagements publics.